Poslaneckou sněmovnou prošel ve třetím čtení návrh zákona o zadávání veřejných zakázek. Jakkoliv je možno očekávat řadu korekcí v Senátu, je nepochybné, že ať bude přijat v jakékoliv podobě, bude obsahovat celou řadu ustanovení, která se stanou oprávněně terčem – mnohdy kritických – diskusí v odborných kruzích.
Jednou z novinek, která se do návrhu zákona dostala v průběhu přijímání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně (mj. na základě pozměňovacího návrhu tzv. garančního výboru), je ustanovení § 259. Podle tohoto ustanovení by mělo platit následující:
1. Za podání podnětu k zahájení správního řízení z moci úřední Úřad od toho, kdo podnět podal, vybere poplatek ve výši 10 000 Kč za každou veřejnou zakázku, ve vztahu k jejímuž zadávání je v podnětu uvedeno pochybení.
2. Podalo-li podnět více osob společně, vybere se poplatek podle odstavce 1 pouze jednou.
3. Poplatek je splatný s podáním podnětu na účet Úřadu.
4. Nebyl-li s podáním podnětu poplatek ve lhůtě dle odstavce 3 zaplacen, podnět se nevyřizuje.
5. Poplatek se nevrací.
6. Osvobození od poplatku ani prodloužení lhůty pro zaplacení poplatku není přípustné.
7. Zákon o správních poplatcích se nepoužije.
Zakotvení tohoto institutu je odůvodňováno snahou zákonodárce eliminovat počet tzv. šikanózních podnětů podávaných k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, tzn. takových podání, kterými jejich autor primárně nesleduje ochranu svých práv, ale spíše cílí na poškození zadavatele nebo účastníka zadávacího řízení. Jakkoliv lze kladně hodnotit snahu zákonodárce o eliminaci těchto šikanózních podání, domnívám se, že způsob, jaký zákonodárce zvolil, je krajně problematický.
V návaznosti na inkorporaci tohoto institutu do navrhovaného zákona se v médiích (viz např. vyjádření Karly Šlechtové, ministryně pro místní rozvoj v článku Nepsali jsme zákon proti korupci, Hospodářské noviny 11.3.2016, str. 15) objevují komentáře, podle kterých je zavedení tohoto institutu v zásadě správné, problematická je právě jen výše poplatku za podání podnětu ve výši 10 000 Kč.
Jsem přesně opačného názoru, problém totiž nespatřuji ve výši poplatku. Lze mít za to, že osoba podávající podnět bude ve většině případů dostatečně finančně vybavena pro to, aby bez problémů poplatek ve výši 10 000 Kč unesla. Podněty „prostých lidí z ulice“ nelze dle mého soudu v této souvislosti očekávat jako příliš četné. Zásadní problém spatřuji v tom, že pokud dané ustanovení bude součástí schváleného znění zákona o zadávání veřejných zakázek, dojde k zásadní deformaci zásady oficiality, která se uplatňuje při činnosti orgánů veřejné správy, mezi které Úřad pro ochranu hospodářské soutěže patří. Podle této zásady platí, že řízení (o porušení zákona, v posuzovaném případě řízení o přezkoumání zákonnost úkonů zadavatele) zahajuje a jeho předmět určuje sám správní orgán z úřední moci, a to nezávisle na vnějších podnětech účastníků řízení.(1) Ve spojení se zásadou legality je tak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže povinen z moci úřední prověřovat veškeré skutečnosti, které mohou vést k závěru o tom, že zadavatel svým úkonem porušil zákon, o nichž se Úřad při výkonu své působnosti dozví, lhostejno, zda toto poznání získal Úřad zcela autonomně, například při vyřizování námitek účastníků zadávacích řízení, či z jakékoliv své jiné činnosti, či zda byl Úřad na možné porušení zákona upozorněn ve formě podnětu od třetí osoby. Tedy, pokud Úřad zjistí skutečnosti nasvědčující tomu, že úkon zadavatele nemusí být nutně v souladu se zákonem, je povinen takové skutečnosti z moci úřední prověřit, bez ohledu na to, zda ho k takovému jednání někdo vyzval či nikoliv. Za předpokladu platnosti právě uvedeného musí platit, že takové řízení musí správní orgán, jehož činnost je ovládána zásadou oficiality, zahájit a v něm pokračovat bez toho, aby případný autor podnětu – oznamovatel – byl povinen danému správnímu orgánu cokoliv hradit.
Výše uvedené ustanovení navrhovaného zákona o zadávání veřejných zakázek právě popsaný princip bezplatnosti výkonu úřední moci zcela neguje, když by mělo nově platit, že podněty k zahájení řízení z moci úřední bude Úřad moci vyřizovat jen tehdy, pokud s podáním takového podnětu osoba, která podnět podala, uhradí částku 10 000 Kč. Jinak bude Úřad povinen podnět odložit a dále se jím nezabývat, a to i kdyby z podnětu seznal, že se podnět jeví býti vysoce pravděpodobně jako oprávněný. De facto tak Úřad bude nucen „zapomenout“, že se skutečnosti uvedené v podnětu dozvěděl a nejspíše již nikdy nebude oprávněn předmětný postup zadavatele přezkoumat, neboť nebude možné odlišit, zda se o pochybení zadavatele dozvěděl z neoprávněného podnětu či z jiné vlastní činnosti. Nezaplacením poplatku za podnět tak bude efektivně znemožněn přezkum postupu zadavatelem, což je v přímém rozporu se zásadou oficiality, nehledě na zneužitelnost takového postupu chybujícími zadavateli.
Spojení povinnosti oznamovatele uhradit poplatek za podání podnětu je dle mého názoru problematické minimálně ještě z jednoho důvodu. Je na místě ze zamyslet nad (právní a ekonomickou) povahou poplatku, který by měl oznamovatel podávající Úřadu podnět uhradit. Vymezením pojmu poplatek v právním řádu České republiky se podrobně zabývá Radim Boháč ve svém článku „Pojem poplatek v právním řádu České republiky“ (2) Autor článku podává výklad pojmu poplatek z pohledu právního a ekonomického a odkazuje na definice tohoto pojmu obsažené v relevantních publikacích zabývajících se teorií finančního práva či veřejných financí. Z těchto definic lze dospět k závěru, že poplatkem je nutno rozumět zákonem stanovenou nedobrovolnou účelovou platbu za poskytnutí služby orgánem veřejné moci tomu, kdo platbu provádí. Všichni autoři shodně udávají, že atributem poplatku je to, že oproti jeho úhradě ten, kdo úhradu provedl, získává určité zákonem garantované plnění orgánu veřejné moci, kterým je typicky (v případě správních poplatků) právo poplatníka na to, aby příjemce poplatku uskutečnil nějaké správní řízení, jehož je poplatník účastníkem. V případě poplatku tedy musí platit princip „něco za něco“, resp. „platím, abys jednal a rozhodoval o mých právech a povinnostech“. Tímto principem přímé ekvivalence se poplatky odlišují od daní. Pro definici daně možno vyjít například z učebnice finančního práva autorů Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, kteří daň definují jako povinnou platbu, kterou stát stanoví zákonem k získávání příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro veřejné rozpočty, aniž při tom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění. (3) V případě daní tedy neplatí princip přímé přiřaditelnosti ekvivalentu získaného poplatníkem daně oproti jím provedené platbě daně, což je zásadní odlišností daně a poplatku.
Se znalostí výše uvedeného rozdílu mezi daněmi a poplatky si položme otázku, jaké protiplnění získá ten, kdo se obrátí na Úřad pro ochranu s podnětem ve smyslu ustanovení § 259 návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek oproti jím uhrazenému poplatku 10 000 Kč. Odpověď na tuto otázku podává ustanovení § 42 správního řádu, podle kterého: správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Je zřejmé, že ten kdo podal podnět správními orgánu, nezískává od správního orgánu nic s výjimkou možnosti obdržet informaci o tom, jak bylo s jeho podnětem naloženo. Takový oznamovatel nemá jakákoliv práva, která právní předpisy přiznávají těm, kdož jsou účastníky správního řízení. Takový oznamovatel nemá tak například právo nahlížet do spisů, seznamovat se s výsledky činnosti správního orgánu při prověřování jeho podnětu, nemá právo činit jakékoliv návrhy na provádění důkazů, vydání rozhodnutí ve věci či činění jiných úkonů správním orgánem, o kterých by musel správní orgán autoritativně rozhodnout, nemá právo na podání jakéhokoliv opravného prostředku proti tomu, jak správní orgán s jeho podnětem naložil. Oproti uhrazení poplatku osoba podávající podnět ve smyslu ustanovení § 259 návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek nezíská nic. Poplatek tak není poplatkem ale spíše skrytou daní z práva obracet se s podněty na správní orgán. Pro mne něco naprosto nepochopitelného.
Snad jen již pro úplnost zmiňme další problém, který je s daným institutem spojen. Podle navrhovaného ustanovení § 259 odst. 6 návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek, podle kterého není možné osvobození od poplatku za podání podnětu k Úřadu ani prodloužení lhůty k jejímu zaplacení. Toto pravidlo tedy bude znamenat odepření práva na přístup ke správnímu orgánu mj. osobám, které si s ohledem na svoje majetkové poměry nemohou dovolit uhradit 10 000 Kč za to, že chtějí podat Úřadu podnět k posouzení případné nezákonnosti v procesu veřejných zakázek. Troufám si tvrdit, že minimálně tímto ustanovením zákonodárce vstupuje na tenký led možného porušení práva na spravedlivý proces vyjádřeného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Výše jsem se pokusil poukázat na problematické aspekty ustanovení § 259 návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek. Jsem vskutku zvědav, zda diskutované ustanovení bude součástí finálního znění zákona o zadávání veřejných zakázek. Pokud ano (což lze s ohledem na jeho původ v garančním výboru Poslanecké sněmovny předpokládat), domnívám se, že dříve nebo později bude toto ustanovení nutně předmětem přezkumu ze strany obecných soudů České republiky a troufám si tvrdit, že dříve či později se tímto ustanovením bude zabývat i Ústavní soud České republiky.
Zdroj: epravo.cz
Tým Advokátní kanceláře Vych & Partners, s.r.o.
[1] Srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo – Obecná část, 3. vydání, C.H. Beck 1998, str. 194
[2] Boháč, R.: Pojem poplatek v právním řádu České republiky, Právnická fakulta Univerzity Karlovy – text zpracovaný v rámci programu „PRVOUK – Veřejné právo v kontextu europeizace a globalizace“, 2012
[3] Bakeš, M., Karfíková, M., Kotáb, P., Marková, H., Finanční právo, 5. aktualizované vydání, Praha, C.H. Beck, 2009 s. ISBN 978-80-7400-801-6, s. 154
