Náhrada škod vzniklých v dobách koronavirové pandemie – jaké jsou šance a jaké existují způsoby?

V souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 se koncem března zejména v právních a politických kruzích vedly debaty týkající se možnosti náhrady škod vzniklých v důsledku opatření přijatých v boji s pandemií. Skloňována byla nejčastěji otázka, zda je stát povinen k sanování škod v rozsahu: skutečná škoda (například v důsledku likvidace neprodaných zásob z důvodu uzavření restaurace, atp.) až ušlý zisk. Řada názorů stavěla na tom, že stát podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (dále též jen „krizový zákon“), je povinen k náhradě všech škod způsobených v důsledku přijatých opatření.

Prvním krokem, ke kterému vláda (zřejmě z preventivních důvodů před nepohodlným výkladem krizového zákona) přistoupila, bylo nahrazení usnesení o přijetí krizových opatření vydaných právě podle krizového zákona, jejichž účinnost uplynula dne 24. března 2020, mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento zákon, na rozdíl od zákona krizového, náhradu škod totiž negarantuje.

Stát postup při nárokování náhrady škod tímto způsobem přinejmenším ztížil. Nárok na náhradu škody ve smyslu krizového zákona, se vztahuje na škody bez ohledu na prokázání zavinění. V ust. § 36 – „Náhrada škody“, se uvádí, že stát je povinen nahradit škodu způsobenou v souvislosti s krizovými opatřeními prováděnými podle krizového zákona, přičemž této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, prokáže-li se, že si poškozený způsobil škodu sám. Byť podle některých právníků nehraje roli, podle jakého zákona jsou opatření přijímána (materiálně se všechna týkají koronavirové pandemie, a tudíž se tak jako tak řídí krizovým zákonem), druhá skupina odborníků k vládnímu kroku přistupuje s obezřetností. Zastává totiž názor, že náhradu škod vzniklých po dni 24. března 2020 lze uplatnit pouze postupem podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem¹, tj. pouze tehdy, vznikly-li v důsledku nesprávného opatření. Z tohoto důvodu bude zajímavé sledovat osud návrhů na zrušení některých opatření podaných k Městskému soudu v Praze. V případě konstatování jejich nezákonnosti by se otevřela cesta pro možnou náhradu škody.

Je tedy nahrazení přijatých krizových opatření způsobilé splnit svůj skutečně předjímaný účel? Ačkoliv v této bezprecendentní situaci zřejmě nelze o nárocích z důvodu nesprávného úředního postupu takřka uvažovat, většina hmotných škod týkajících se zlikvidovaných zásob nebo materiálu z neposkytnutých služeb pravděpodobně vznikla již v období ode dne 12. března 2020 do dne 24. března 2020. Co se týče škod vzniklých po tomto datu, lze otázku jejich náhrady mírně přeformulovat, tedy: jak a kým má být nahrazen ušlý zisk, kterého by bylo v následujícím období jinak dosaženo? Níže se v článku věnujeme podrobnému výkladu k této otázce. Shrnutí našich úvah naleznete v závěru článku.

Z právního pohledu

Otázkou, kterou je nutné si položit primárně, je, zda je tomu opravdu tak, že je stát k náhradě škody podle krizového zákona v případě koronavirové pandemie povinen. Odhlédneme-li od striktního gramatického výkladu ustanovení § 36 a podíváme-li se zpět do minulosti, kdy byl krizový zákon přijímán, tj. do let 1999 až 2000, a nahlédneme-li také pomyslně za dveře poslanecké sněmovny, zjistíme, co bylo skutečným motivem, který vydání zákona s největší pravděpodobností zapříčinil. Dozvíme se, za jakým účelem byl krizový zákon přijat.

Tehdejší ministr vnitra Stanislav Gross na 25. schůzi poslanecké sněmovny dne 17. 5. 2000 uvedl, že: „Návrh zákona o krizovém řízení tak vyplňuje mezeru v našem právním řádu, neboť do současné doby neexistuje právní předpis pro komplexní řešení mimořádných událostí ohrožujících život a zdraví osob a majetek, jejichž příčinou není vnější vojenské ohrožení.“²

Vládní návrh krizového zákona byl původně spojen v návrhu společně se zákonem o integrovaném záchranném systému. Zmiňované ustanovení § 36 týkající se náhrady škod se původně nacházelo v § 54 a obě ustanovení byla s jistou odlišností obsahově stejná. Touto odlišností byla podoba odstavce 2. Původní vládní návrh zákona předpokládal, že se peněžní náhrada poskytne právnickým a fyzickým osobám, které utrpěly škodu při taxativně vymezených činnostech, a to při: (a) činnosti orgánů provádějících krizová opatření a záchranné či likvidační práce; při (b) uloženém poskytnutí věcných prostředků či (c) pokud fyzická osoba v případě, že je vlastníkem nebo uživatelem nemovitosti, strpěla vstup osob provádějících záchranné nebo likvidační práce na své pozemky, strpěla použití nezbytné techniky, provedení terénních úprav, budování ochranných staveb nebo vyklizení pozemku či dokonce odstranění staveb a porostů v souvislosti s prováděním záchranných a likvidačních prací (neboť k tomu byla povinna).

Z důvodové zprávy k návrhu zákona lze odvodit, že řada ustanovení vycházela ze zkušeností z povodní v roce 1997, při nichž řada občanů přišla o většinu svého majetku a o své blízké. Návrh krizového zákona vychází ze skutečnosti, že nositelem odpovědnosti za škodu je stát, neboť jeho orgány převážně realizují krizové řízení a krizová opatření, a proto je upraveno řešení náhrady škody, která může vzniknout při výkonu uvedených činností. Byť se tedy v samotném textu návrhu zákona neuvádí, že škodou, která má být nahrazena, je míněna pouze škoda věcná, lze se do jisté míry domnívat, že právě tento druh škod měl zákonodárce původně na zřeteli. Nasvědčuje tomu také to, že podle důvodové zprávy: „Při stanovení subjektů, které jsou povinny poskytnout náhradu škody, se vycházelo především ze zájmu, aby šlo o orgány zpravidla s místní působností, které mohou podané žádosti o náhradu škody nejobjektivněji posoudit.“³

Odstavec 2 nicméně prošel změnou, jejíž příčinou byl pozměňovací návrh výboru pro obranu a bezpečnost zpracovaný jako sněmovní tisk č. 447/3, v jehož důsledku byla náhrada škody alokována do ustanovení § 36 a odstavec 2 nově zněl: „Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody.“⁴ Původní taxativní výčet byl tedy nahrazen zakotvením obecných podmínek pro náhradu (věcné) škody a ostatní odstavce zůstaly takřka v dnešní podobě⁵, která se obsahově shoduje s textací vládního návrhu zákona.

Další záznamy z legislativního procesu již nejsou k dispozici, a proto z hlediska teleologického, příp. historického, není možné odvodit, proč zákonodárce přistoupil k takové změně znění odstavce druhého, díky níž se odstavec první de facto významově osamostatnil a co do druhu škody odkazuje již jen na občanský zákoník. Zatímco v návrhu zákona byly oba odstavce významově neoddělitelně propojeny, neboť ve vzájemné souvislosti definovaly, k náhradě jakého druhu škod má být podle krizového zákona stát povinen, z občanského zákoníku vyplývá, že nahrazen má být vedle skutečných škod i ušlý zisk.

Ministryně Schillerová sice ve svém projevu dne 7. 4. 2020 v poslanecké sněmovně poukázala na dualitu veřejného a soukromého práva a poukázala rovněž na fakt, že krizový zákon spadá do oblasti veřejnoprávní, ovšem podle našeho názoru neobstojí argument, že subsidiární použití občanského zákoníku není možné. Náhrada škod jako taková je upravena krizovým zákonem jakožto předpisem veřejnoprávním, nicméně materiálně zasahuje bez pochyby i do sféry soukromoprávní⁶.

Zdá se tedy, že zákonodárci při přijímání krizového zákona nepočítali se situací, která by mohla dosahovat celostátních rozměrů, a byť možná měli v úmyslu nahrazovat věcné škody lokálního rozsahu, krizový zákon platí a gramatickým výkladem vzato má naplnit cíl sanovat všechny vzniklé škody objektivně, přičemž výši náhrady nijak neomezuje. Jediným kritériem zůstává příčinná souvislost mezi naplňováním, resp. dodržováním, krizového opatření a vzniklou škodou.

Doporučení závěrem

Jaký postup tedy zvolit? Z preventivních důvodů je v tuto chvíli vhodné v první řadě přijímat opatření pro minimalizaci vzniku škod a škody již vzniklé pak pečlivě evidovat, tzn. uchovávat dokumenty dokládající storna objednávek, neplatné smlouvy, nevyužité letenky či uhrazené ubytování a další. V úvahu je nutné brát i (nikoli zanedbatelné) okolnosti, jejichž zavinění lze přičíst poškozenému. Může‑li tedy být zrušená akce přesunuta na jiný termín nebo nezpracované suroviny řádným skladováním uchráněny před zkázou, musí být taková opatření přijata, jinak povinnost nahradit škodu státem odpadá anebo se poměrně sníží. Otazník pochopitelně zůstává nad průkazností takových skutečností, ovšem to již bude posuzováno případ od případu.

Otázka ušlého zisku je již obtížnější. Byť se právníci shodují v tom, že ušlý zisk alespoň za období od 12. března 2020 do 24. března 2020 má být podle krizového zákona nahrazen, šance na to, že se to podaří, jsou velmi nízké. Z vyjádření ministryně financí je zřejmé, že dobrovolně stát hradit ušlý zisk nebude, protože náhrada škody za ušlý zisk by ohrozila fiskální fungování státu. Relevantním argumentem státu také zůstává smysl krizového zákona, kterým se původně patrně sledovalo poskytnutí náhrady věcných škod v přímé souvislosti s prováděním preventivních krizových opatření.

Nelze také odhlédnout od již přijatých vládních opatření, ať už v oblasti daňové, pracovněprávní či v rámci pomoci osobám samostatně výdělečně činným, které bude stát deklarovat jako dostatečnou kompenzaci vzniklých škod. Už tak se jedná o nákladná opatření, a proto zřejmě nelze předpokládat, že by soudy náhradu ušlého zisku hromadně přiznávaly, i když výklad zákona by jim takovou cestu mohl umožnit – při posuzování zákonných ustanovení soudy totiž musí vycházet též z Listiny základních práv a svobod, kterou je garantována náhrada za omezení vlastnického práva (čl. 11) a svoboda podnikání (čl. 26).

Soudní řízení o náhradu škod podle krizového zákona navíc není osvobozeno od soudních poplatků⁷, a proto naše kancelář doporučuje zvolit (přinejmenším z hlediska náhrady ušlého zisku) jiné prostředky. Jedním z nich, který v danou chvíli připadá v úvahu nejpřiléhavěji, je nárok na náhradu škod a ušlého zisku uplatněný u pojišťoven. Naše rada tedy zní: zkontrolujte si své pojistky. Individuálně Vám mohly pojišťovny poskytnout krytí i těchto mimořádných pojistných rizik. Jedním z produktů, který náhradu stálých nákladů i ušlého zisku zahrnuje, je například „pojištění přerušení provozu“⁸.

Úplným závěrem lze dodat, že na postup uplatnění náhrady škody podle krizového zákona nelze v současné situaci spoléhat a je také dokonce pravděpodobné, že znění předmětných ustanovení bude po nabytých zkušenostech novelizováno.